La Unión Europea, compuesta por seis Estados miembros en su fundación en 1957, cuenta hoy con veintiocho Estados miembros tras cinco ampliaciones. La ampliación constituye un importante motor de integración. Sin embargo, la quinta ampliación, sin precedentes, que tuvo lugar en dos olas sucesivas en 2004 y 2007, para acoger a doce nuevos Estados miembros, permitió definir para futuras ampliaciones, los contornos de la política de ampliación.

Por ello, la Unión ha establecido distintos instrumentos para sostenerlos, ayudarlos y evaluar su preparación y sus necesidades en todas las etapas del proceso de ampliación. Si el proceso de ampliación tiene por objetivo preparar a los países candidatos para que asuman sus obligaciones como Estados miembros en el momento de su adhesión, el proceso de estabilización y asociación tiene por objeto acercar progresivamente a los países candidatos potenciales a la Unión. Estos procesos se basan en condiciones estrictas, dentro del respeto de las necesidades y méritos de cada país y en el marco de los instrumentos bilaterales y financieros establecidos a tal efecto.

Proceso de adhesión

Toda solicitud de adhesión es objeto de un dictamen de la Comisión y de una decisión del Consejo. El papel del Parlamento europeo en este proceso, es bastante limitado, se limita poder hacer interpelaciones parlamentarias, aprobaciones o enmiendas al presupuesto sobre las partidas de preadhesión y a la posibilidad debatir la idoneidad del cumplimento de los distintos criterios para la adhesión, por lo que es uno de los puntos importantes del déficit democrático de la UE, que constituye un reto en si mimos del futuro Parlamento europeo. Aunque se haya otorgado el estatuto de país candidato al país solicitante, eso no implica necesariamente la apertura inmediata de negociaciones con vistas a la adhesión. Para ello, debe respetar los criterios de adhesión, o criterios de Copenhague, en los que se basa la Comisión para emitir su dictamen relativo a las solicitudes de adhesión. Estos criterios fueron definidos en el Consejo Europeo de Copenhague de 1993 y completados en el Consejo Europeo de Madrid de 1995. Se trata de:

• criterios políticos: la estabilidad de las instituciones que garantizan la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y la protección de las minorías;

• criterios económicos: la existencia de una economía de mercado viable, la capacidad para hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas del mercado en el seno de la UE;

• la capacidad de asumir las obligaciones como miembro que se derivan del Derecho y de las políticas de la UE (acervo comunitario), incluida la adhesión a los objetivos de la Unión política, económica y monetaria;

• haber creado las condiciones para su integración mediante la adaptación de sus estructuras administrativas.

Además, desde el punto de vista interno de la Unión, es necesario considerar la capacidad de absorción de la UE como otro elemento fundamental a tener en cuenta para cualquier nueva ampliación. Esto significa que la Unión debe poder asumir la integración a través de sus instituciones y políticas o crear las modificaciones pertinentes, a medida que acoja a nuevos miembros. La capacidad de integración de la UE requiere por otra parte que su ampliación reciba el apoyo de la opinión pública en los Estados miembros y los países candidatos.

Una vez que los países que tengan el estatuto de país candidato satisfagan estos criterios, pueden entablarse las negociaciones de adhesión. El Consejo Europeo decide si es oportuno entablar negociaciones basándose para ello en el dictamen de la Comisión.

Durante estas negociaciones de adhesión, que constituyen la esencia del proceso, se examinan la adopción, ejecución y aplicación del acervo por parte de los países candidatos de forma individual.

El marco de negociación establecido por el Consejo a propuesta de la Comisión, ofrece una perspectiva de las negociaciones que deben llevarse a cabo, que debe incluir como mínimo:

1. los principios y los procedimientos de la negociación;

2. los puntos susceptibles de ser negociados: aspectos financieros, las excepciones temporales; medidas de salvaguardia en ámbitos específicos del acervo (tales como la libre circulación de personas, las políticas estructurales o la agricultura) que pueden alegarse durante el proceso de las negociaciones de adhesión;

3. el estudio y propuestas de las reformas políticas y económicas del país candidato y su grado de desarrollo durante la etapa de negociaciones;

4. Las condiciones de la adhesión ( regímenes y periodos transitorios a determinadas políticas o libertades, entrada en el euro…)

Las negociaciones sobre la adopción del acervo o legislación comunitaria existente, se divide en capítulos, que reflejan el examen analítico del acervo por la Comisión. Dicho examen tiene por objeto evaluar el grado de preparación del país candidato, familiarizar a los países candidatos con el acervo y señalar los capítulos que deben abrirse sobre la base de criterios de referencia con etapas preparatorias esenciales para la adecuación futura y el respeto de las obligaciones contractuales a título de los acuerdos de asociación ligadas al acervo. El Consejo decide por unanimidad los posibles criterios de referencia o la apertura de un capítulo basándose para ello en las recomendaciones de la Comisión.

Las negociaciones se desarrollan en el marco de conferencias intergubernamentales bilaterales en las que se reúnen todos los Estados miembros, por una parte, y el país candidato, por otra.

Las negociaciones de un determinado capítulo se cierran cuando el país candidato cumple los criterios de referencia definidos para el cierre del capítulo (por ejemplo, medidas legislativas, instancias administrativas o judiciales, aspectos del acervo realmente aplicados, economía de mercado viable para los capítulos económicos), y cuando acepta el proyecto de posición común de la UE elaborado por la Comisión y adoptado por unanimidad por el Consejo. No obstante, los capítulos cerrados pueden abrirse de nuevo en caso de que los países candidatos dejen de satisfacer las condiciones requeridas.

Asimismo, las negociaciones de adhesión previstas en el marco de la negociación pueden suspenderse en caso de una violación grave y persistente de los principios sobre los que se basa la UE. La Comisión puede entonces recomendar, por iniciativa propia o a petición de un tercio de los Estados miembros, la suspensión de las negociaciones, así como las condiciones para la reanudación de las mismas. Tras escuchar las razones del país candidato afectado, el Consejo adopta la recomendación por mayoría cualificada.

Una vez que se cierran las negociaciones del conjunto de los capítulos, el proceso de adhesión llega a su fin y puede darse inicio a la adhesión mediante la celebración de un acuerdo, el Tratado de adhesión, entre los Estados miembros y el país candidato. No obstante, el Consejo decide por unanimidad concluir el proceso, previo dictamen de la Comisión y dictamen conforme del Parlamento Europeo. El Tratado de adhesión tiene por objeto incorporar:

• el resultado de las negociaciones de adhesión, las condiciones de la adhesión y las medidas de salvaguardia o de aplazamiento para los ámbitos que requieran una mayor profundización, según se desprenda de la última evaluación de la Comisión;

• la adaptación de las instituciones y los Tratados, como el reparto de los votos en las votaciones en el seno del Consejo y el Parlamento Europeo o el número de diputados europeos que tendrá el país candidato, de miembros del Comité de las Regiones, etc.;

• la fecha de adhesión

Durante el período consecutivo a la conclusión del Tratado de adhesión y hasta el día de la adhesión, el Tratado está sujeto a la ratificación del conjunto de los Estados miembros y del futuro Estado miembro. En adelante, el país candidato se convierte en país adherente y continúa el proceso hacia la adhesión adaptando los ámbitos que presenten lagunas y en relación con los cuales deban realizarse progresos bajo la vigilancia de la Comisión, en su función de guardiana de los Tratados.

Instrumentos del proceso de adhesión

Para cada proceso de adhesión y cada país candidato se define una estrategia de preadhesión con el fin de ayudarle a preparar su futura adhesión. Dicha estrategia de preadhesión prevé los marcos y los instrumentos del proceso que van a apoyar a los países candidatos en su preparación.

Los acuerdos bilaterales celebrados entre la UE y cada uno de los países candidatos sirven de marco bilateral para el diálogo y las negociaciones. Éste es el caso, por ejemplo, del acuerdo de asociación y la unión aduanera con Turquía y de los acuerdos de estabilización y asociación para los países de los Balcanes Occidentales.

Con el fin de consolidar el proceso, se lleva a cabo un diálogo político y un diálogo económico entre la UE y cada uno de los países candidatos en relación con los criterios políticos y los económicos y de convergencia, respectivamente. Sus resultados se integran en las negociaciones de adhesión.

Las asociaciones para la adhesión forman un marco individual destinado a ayudar a cada uno de los países candidatos a preparar su adhesión. Exponen de manera detallada los principios y los ámbitos prioritarios (en forma de prioridades a corto y medio plazo) basados en los criterios de Copenhague y en relación con los cuales deben reforzar sus instituciones, sus infraestructuras y/o su legislación, o emprender reformas. Las asociaciones para la adhesión constituyen asimismo un marco de referencia para la ayuda financiera garantizada por los fondos comunitarios.

En las asociaciones para la adhesión están previstos Programas Nacionales para la Adopción del Acervo (PNAA), que se establecen para cada país candidato. En ellos se especifica un calendario para aplicar las prioridades definidas por la asociación para la adhesión, así como los recursos humanos y financieros destinados a las mismas.

La participación en los programas, agencias y comités de la UE está abierta a los países candidatos y les permite participar en los mismos términos que los Estados miembros. El país candidato contribuye a su financiación; a este respecto, la ayuda financiera de preadhesión puede hacerse cargo de una parte de la misma. No obstante, los países candidatos sólo gozan del estatuto de observador en los programas en los que participan y sólo asisten a las reuniones de los comités de seguimiento de dichos programas cuando les afectan. Su participación en las agencias varía en función de las mismas, oscilando entre la participación íntegra y la participación parcial.

La evaluación de la Comisión («seguimiento») comienza a partir de la solicitud de adhesión y continúa hasta que el país candidato ingresa efectivamente en la UE.

Esta evaluación es objeto de informes anuales (informes periódicos) en los que la Comisión evalúa el grado de preparación de los países candidatos para asumir sus obligaciones de Estados miembros. Los informes siguen una estructura similar, realizando una evaluación detallada de los criterios de Copenhague, incluida una evaluación capítulo a capítulo en cuanto a la adopción y aplicación del acervo.

De forma más periódica, y como complemento a su evaluación anual, la Comisión ha establecido un proceso de seguimiento del desarrollo de las negociaciones de adhesión. Dicho proceso se apoya en el marco de negociación y tiene por objeto evaluar la adecuación de los países candidatos por lo que respecta al acervo y a su aplicación. Esta evaluación se publica regularmente en informes de seguimiento.

El diálogo de la sociedad civil tiene por objeto asociar a las sociedades civiles de la UE y de los países candidatos al proceso de adhesión. Ha adquirido una dimensión especial con la necesidad de hacer participar en mayor medida a la sociedad civil en la UE; en este contexto particular, tiene por objeto reforzar la comprensión y el conocimiento mutuos. En este contexto, la plataforma 1000 profesionales.org junto con los partidos que se adhieran, tiene previsto formar parte de los procesos de las 5 potenciales adhesiones.

La ayuda financiera de preadhesión tiene por objetivo respaldar la transición de los países candidatos y sus reformas para el refuerzo de las instituciones y el establecimiento de las infraestructuras necesarias para adecuarse al acervo y aplicarlo. Esta ayuda se destina también a la cooperación regional y transfronteriza, así como al desarrollo regional. También pretende preparar a los países candidatos para su participación en los fondos estructurales.

La relación entre la ayuda de preadhesión y el proceso de preadhesión es interdependiente, en el sentido de que la ayuda tiene por objeto sostener el proceso, al tiempo que el proceso determina la ayuda. Éste es el motivo por el que la ayuda, que es a medio plazo, debe ser flexible en función de los progresos realizados por los países candidatos y de la definición de nuevas prioridades.

Además, los países candidatos pueden también beneficiarse de cofinanciaciones de las instituciones financieras internacionales con las que ha firmado acuerdos la Comisión. Dichos acuerdos permiten no sólo reforzar la cooperación entre estas instituciones, sino también canalizar mejor los préstamos y fondos puestos a disposición del proceso de preadhesión. El Banco Europeo de Inversiones, como institución financiera titular de la UE, desempeña asimismo un papel importante en este ámbito.

¿Qué países podrían ser los siguientes candidatos?

La Unión Europea ha abierto perspectivas de adhesión a: Albania, Turquía, Islandia y todos los países de la antigua Yugoslavia (salvo Eslovenia y Croacia, que ya son miembros de la UE).

Cinco de ellos ya son candidatos oficiales:

• Turquía.En su Comunicación de octubre de 2004, la Comisión Europea considera que Turquía cumple suficientemente los criterios políticos de Copenhague y recomienda la apertura de las negociaciones de adhesión con este país. Sin embargo, para la Comisión, el objetivo final, es decir la adhesión, está claro pero no puede garantizarse su absorción hoy por hoy.

• Serbia. Se han iniciado negociones de adhesión

• Antigua República Yugoslava de Macedonia., una vez presentada su solicitud de adhesión el 22 de marzo de 2004, el Consejo Europeo de 17 de diciembre de 2005 le reconoció la condición de país candidato.

• Islandia. El Informe 2011 expone un alto nivel de aproximación del país al acervo de la Unión Europea (UE) debido a su participación en el Espacio Económico Europeo. Sin embargo, aún deben realizarse progresos para completar la alineación, sobre todo en materia de libertad de circulación de mercancías, trabajadores, servicios y capitales.

• Montenegro. La Comisión emite un dictamen positivo sobre el progreso de Montenegro hacia la adhesión a la Unión Europea (UE). Los resultados alcanzados en el marco del proceso de estabilización y de asociación son satisfactorios y la UE debe continuar apoyando las reformas con el fin de abrir las negociaciones de adhesión.

Mirian Izquierdo. 2014